湖南首创行*裁量综合控制模式 严禁"钓鱼执法"
法律规定对某一违法行为“处以2至5倍的罚款”,具体罚多少?这是行*机关的裁量权。
某一行*区域内可以设50家生猪屠宰点,眼下有100家都符合标准,该许可哪一家?这也是行*机关的裁量权。
行*裁量权是行*权力的核心,能够保障行*机关根据具体情况作出决定,提高行*效率。但同时又容易被滥用。公安局抓*,四个人同时被抓,受到的处罚却不一样,可能这个罚500元,那个罚5000元。裁量权的不当行使,导致“同案不同罚”现象普遍存在,老百姓经常抱怨行*机关的处罚“合法不合理”。更典型的如,一个人忘了缴1000元罚款,滞纳金按每日3%收取,时间长了,滞纳金可能达到了上万元,这合理吗?
为了拴住“裁量权”这匹“野马”,各地行*机关进行了很多尝试,普遍采取的措施是“制定基准”。比如,对驾车超速处罚区分几种情况:超速20%罚100元,超速50%罚300元,超速100%直接吊销驾照。
实践表明,制定裁量基准,是一柄双刃剑。一方面压缩了裁量空间,另一方面,由基层行*机关凭执法经验直接制定的裁量基准问题比较多,也可能导致执法僵化。
“光靠制定基准不行!”北京大学法学院教授王锡锌在2008年专门写过一篇文章——“自由裁量基准——技术的创新还是误用”。基本思路就是要超越单一的基准控制方式,建立一种复合的控制模式。
在文章发表后的2009年11月,这种“复合模式”思路,在湖南省得到了实践——《湖南省规范行*裁量权办法》(以下简称《办法》)出台,在全国第一个建立了行*裁量权的“综合控制模式”。《办法》的创新主要表现在两个方面:一是在规范行*处罚自由裁量权之外,还规范了行*审批、行*强制、行*许可等八类主要的行*行为。二是在控制模式上,除了制定裁量基准,还采取了源头控制、规则控制、程序控制、案例指导五大措施,这是一种综合控制模式。
在这个综合控制模式中,亮点颇多:
严禁“钓鱼执法”。第三十条规定:“严禁行*机关采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式,致使公民、法人或者其他组织违法并对其实施行*处罚。”
限制“顶格罚款”。第三十三条规定:“县级以上人民*府对法律、法规、规章规定的罚款幅度,可以根据本地区经济、社会、文化等客观情况,作出控制罚款上限的决定。”
杜绝“天价滞纳金”。第三十八条规定:“行*机关依法作出金钱给付义务的行*决定,当事人逾期不履行,行*机关依法加处罚款或者加收滞纳金的数额,不得超出当事人金钱给付义务的数额。”
《办法》于2010年4月17日起施行。在人民当月的“十大地方新*”评选中列第一位,得票27万张。
《办法》出台后,据不完全统计,省市州有行*处罚权的行*机关,共制定本部门行*处罚裁量基准568个。2010年,全省开展了行*处罚基准“回头看”工作,对已有裁量基准进一步修订完善,同时扩大裁量基准的制定范围。
在《办法》的指导下,各地不乏创新之举。
娄底市进一步规范财*裁量权,实行刚性收费、刚性支出、刚性预算。对所有行*事业性收费和*府性基金的收费严格实行刚性收取,不再“领导特批”。对市直单位预算实行两个“一律”:凡是未做预算安排的一律不予开支,凡是已做预算安排的一律不得超支。
郴州探索建立了行*处罚电子监察系统。执法机关如果不按照处罚基准执法,系统就无法输出处罚决定书。
事实上,为了解决“合法不合理”问题,最值得关注、真正堪为创新之举的,是《办法》设置的案例指导制度。为了细化这项制度,2010年7月,省*府出台了《湖南省行*执法案例指导办法》。
《指导办法》赋予了案例“参照效力”,无理由不参照案例的行*行为有可能被撤销。《指导办法》第二十三条规定:“县级以上人民*府工作部门处理相同的行*事务不参照本级人民*府发布的行*执法指导案例,且无正当理由的,应当自行改正；有监督权的机关可以责令其改正,拒不改正的,依法予以撤销。”
在湖南省*府法制办采访时,看到了2011年第一期省*府印发的指导案例。其中有一个湖南省食品药品监督管理局对一公司销售假药的行*处罚案例。该案例描述分为如下几个部分:案件事实、法律适用、决定结果、说明理由、告知权利。注意到,药监局在处罚违法企业时,引用了《湖南省食品药品监督管理局行*处罚裁量权基准》,并详细说明了对违法企业处以“已销售药品货值金额4倍罚款”的理由。
湖南省裁量权的综合控制模式,受到了兄弟省份的关注。今年2月20日起施行的《辽宁省行*裁量权办法》,也采用了这一模式。万学忠 赵文明